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香港赛马会论坛劳动保障部发布实现社会就业更加充分研究报告
浏览次数:次 日期:2019-11-04

  就业是民生之本,“充分就业”是小康社会的重要目标,也是就业工作的最高目标。党的十六大将实现社会就业比较充分作为到2020年全面建设小康社会的重要目标之一,十六届六中全会将实现社会就业比较充分作为构建和谐社会的九大目标和任务之一。党的十七大对实现全面建设小康社会奋斗目标提出了新的更高的要求,提出了实施扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业,实现社会就业更加充分的目标。这要求我们加快促进就业工作的进度,加大促进就业政策的力度。正确理解“充分就业”的深刻涵义,并根据今后经济和社会发展进程,研究制定相应的经济社会发展战略和政策措施来逐步实现这一目标,具有重要的现实意义和长远的战略意义。

  20世纪30年代资本主义世界经济大危机以后,凯恩斯(1936年)提出了有效需求不足的理论,认为在资本主义社会中,除了有“自愿失业”和“摩擦性失业”外,还存在“非自愿失业”,即指劳动者愿意接受一定市场工资水平的就业但仍得不到就业机会。凯恩斯认为,通过刺激有效需求的增加,从而增加就业岗位,就能消除“非自愿失业”,实现“充分就业”。“充分就业”并不是指一切有劳动能力的劳动者全部都就业了,而是指在一定市场工资水平下,愿意就业的劳动者都能够就业的状况;此时,因为存在信息不对称等问题,仍会存在供求不匹配的摩擦性的失业。这种情况下的失业率被后来的经济学家(弗里德曼)称为自然失业率。经济学家们最初认为自然失业率为2%—3%即为充分就业,随着20世纪70年代中期以后发生的经济和技术变革,标志充分就业的自然失业率水平也上升到5%左右。当代经济学家们还认为,实现社会充分就业时还有三个特征:一是劳动力供求基本平衡;二是劳动关系相对稳定;三是劳动者素质得到较充分开发,对其就业产生积极作用。

  充分就业也是国际劳工公约的基本内容。国际劳工组织在就业政策公约(1964年第122号)号召各会员国将充分就业作为一项主要目标,提出实行积极的政策,促进充分的、自由选择的生产性就业(生产性就业是指有社会和生产效益的就业,而非无效就业)。目前,绝大多数市场经济国家尤其是发达国家都将充分就业作为本国宏观经济发展的四大目标之一,作为政党执政纲领的首要内容。

  我国有13多亿人口,是世界上人口和劳动力最多的国家。我国的就业问题不同于发达国家,他们主要面临青年劳动力的就业问题;也不同于其他转轨国家,他们主要面临转轨带来的结构性失业和再就业问题;还不同于其他发展中国家,他们主要面临农村劳动力的转移就业问题。我国就业所面临的转轨就业、青年就业和农村转移就业同时出现、相互交织的“三碰头”局面,决定了就业问题之复杂,就业工作任务之艰巨,是世界任何国家都未有过的。

  作为人口大国,又处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动的关键时期,各种问题矛盾交汇到一起,就业形势十分严峻,表现为“四大一突出”,即人口基数大,劳动年龄人口总量大,农业富余劳动力规模大,就业困难群体数量大,就业的结构性矛盾越来越突出。这是长期存在的矛盾和问题。

  全面建设小康社会、建设和谐社会,解决好广大人民群众的就业问题首当其冲。就业是每一位劳动者生存和发展的经济基础和重要保障,也是其融入社会、共享社会经济发展成果的基本条件。促进就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益,是社会和谐发展、长治久安的重要基础,是安国之策。为此,十六大第一次正式提出了中国特色的充分就业的目标,把它确定为小康社会的一个重要指标,十七大又在现有工作基础上,提出了实现社会就业更加充分的新要求。这一目标的提出,是坚持以人为本,落实科学发展观,实现社会经济全面协调可持续发展、保持社会和谐稳定的具体体现,它指明了就业工作努力奋斗的方向。

  我国实现社会就业更加充分是有现实基础的。改革开放以来,特别是十六大以来,通过制定实施一系列政策措施,我国的就业再就业工作取得了举世瞩目的进展,就业总量伴随经济增长而持续增加,城乡就业规模不断扩大,城镇新增就业每年平均为1000万人,近2500万下岗失业人员实现了再就业,城镇登记失业率稳中有降,成功地解决了经济结构调整以及城市化进程中的就业再就业问题,有力保持了就业局势的稳定。在今后一段时期,国民经济保持长期稳定的增长,经济结构进一步改善,将为就业持续增长提供基本条件;党和政府把就业作为宏观调控指标,纳入各级政府考核内容,贯彻实施《就业促进法》实施积极的就业政策,将为促进就业建立起工作的长效机制;近10年来我国在解决就业问题中形成的组织管理服务体系和成功经验等,也为实现就业更加充分奠定了坚实的工作基础。

  充分就业是与和谐社会相适应的一种状态,包含四个方面内容:一是城乡劳动力资源得到充分的开发和利用,这是实现充分就业的出发点。二是市场就业机制完善,就业渠道通畅,劳动者流动就业、自主择业、自主创业的环境良好,这是实现充分就业的条件。三是使有劳动能力和就业愿望的劳动者都能够得到就业机会或处于积极准备就业的状态,失业率调控在社会可承受的水平,这是实现充分就业的标志。四是大多数劳动者实现就业且比较稳定,并通过不断提高就业质量持续地增加收入,劳动关系更加稳定和谐,这是实现充分就业的结果。

  到2020年,我国实现社会就业更加充分的目标。届时,城乡劳动者应普遍得到教育培训和就业机会,社会就业总量和结构应更加均衡、就业环境更加完善、就业保障更加健全、就业质量更加良好。具体体现在四个方面:

  一是劳动力资源得到更加充分的开发和利用。就业岗位与有效劳动力资源大体平衡,绝大部分劳动者可以顺利实现就业。届时,我国的新增就业每年保持在1500万左右,在总体规模上能够使新增劳动力得到基本消化,就业总量将由现在的7.6亿人提高到8.5亿人左右。城乡统筹就业和服务业就业水平大幅度提高:城镇就业人数由现在的2.8亿人提高到5.1亿人,农村富余劳动力转移出1.5亿人;城乡就业结构比例从现在的3.6:6.4变为6:4;一、二、三次产业就业比重由目前的45%、24%、32%变为30%、25%和45%。

  劳动者素质大幅提高,面向全体劳动者的职业技能培训制度健全,基本实现人人有知识,个个有技能。新进入人力资源市场的劳动者都经过中等以上教育或职业资格培训,持职业技能资格证书的比例达到80%以上。

  二是就业渠道通畅,劳动者自主择业、自由流动、自主创业的环境良好。以《劳动法》为核心、《就业促进法》等法律为主干的劳动保障法律体系健全完善,政府、用人主体、劳动者和社会中介组织的行为依法调整;统一开放的人力资源市场机制发挥主导作用,城乡就业的体制分割基本消除,劳动力价格在劳动力配置中发挥基础作用;在法律的保障下,劳动者的自由流动成为现实;劳动者自主择业和自主创业政策环境良好;遍布城乡直到社区村镇且信息联通的管理和服务体系更加完善;在公共财政支持下,公共就业服务和职业培训能够较好满足劳动者实现就业和提高素质的基本需要。

  三是有就业能力和就业愿望的劳动者都能享有平等的就业机会,社会失业率和平均失业周期控制在社会能承受的范围内。到2020年,城镇调查失业率控制在6%以下,城镇登记失业人数1200万左右(城镇登记失业率4%左右),社会平均失业周期控制在半年内;失业人员能将获得失业保险并通过就业服务组织到相应的就业准备活动中,失业半年以上者得到有效的就业援助。

  四是劳动者的就业权益得到有效保障,就业的稳定性进一步提高。在劳动合同的保障下,劳动者的劳动报酬、休假、劳动保护等权利得到更好实现,劳动条件得到较好改善,劳动关系更加和谐;劳动收入水平有较大增长,中等收入水平劳动者占主体,最低工资能够满足劳动者及其家庭基本生活需要并形成正常增长机制;社会保障覆盖所有劳动者,就业安全性明显提高;劳资关系形成健全的协调机制,劳动争议能通过有效的途径得以解决。

  经济增长是经济社会发展的基本条件,是解决就业问题的根本出路,千方百计扩大就业、提高就业质量,使劳动者通过就业分享社会发展成果,也是经济发展的重要目标之一。但经济增长能否拉动就业同步扩大,却与经济增长方式、产业结构、经济发展与人力资源开发利用等紧密相关。从我国30年的改革发展的总过程看,由于发挥了低成本劳动力的优势,大力发展劳动密集型产品和服务,不仅使国民经济保持了近30年的高速增长,同时也带动了大量有效就业的增加。对比世界许多国家,特别是发达国家曾出现的过分倚重发展资金密集或技术密集产业和行业,经济虽能保持增长却没有带动就业增加的情况,更使我们看到处理好经济发展与扩大就业的重要性。今后,随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的不断加快,科学技术不断进步,资本在企业生产投入中的比例不断增加,企业改革和调整力度不断加大,都会对就业产生重大影响。因此,必须促进经济发展与扩大就业形成良性互动的格局,使经济增长带动更多的就业。

  1995年,联合国在哥本哈根专门举行世界社会发展首脑会议,会议《宣言》中首次提出:各国应实行“能够最大限度地促进创造就业机会的经济增长模式。”我国一些专家学者也提出,面对长期存在的高强度就业压力,以及结构调整、经济体制转换、人口增长高峰等一系列压力,要重新审视国家经济发展战略和增长方式选择,使我国的经济发展取向,从单纯“增长优先”逐步向“就业优先”的均衡发展转变。

  在正确分析我国基本国情基础上,党的十六大提出,“国家实行促进就业的长期战略和政策。各级党委和政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要职责”。党的十六届六中全会明确,“把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济发展和扩大就业良性互动。”总书记在就业工作座谈会和中央经济工作会议上进一步强调,“逐步建立有利于扩大就业的经济结构和经济发展模式”。

  党的十七大进一步提出,“实施扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业”。这些都说明,结合我国的国情,制定和实行有利于扩大就业的发展战略,已列入国家发展的重要议程。

  扩大就业的发展战略,就是将扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济增长与扩大就业的良性互动,主要体现在以下几个方面:

  一是在总体布局上,在保持经济健康快速发展的同时,注重发展有利于增加就业含量和利用人力资源的经济产业和生产服务领域,即通过经济增长拉动更多就业增加,而避免出现高增长低就业的情况。二是在要素投入上,在增加各要素投入推动生产力发展的同时,更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长,真正将巨大的人口就业包袱变为人力资源财富。三是在目标导向上,切实把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程,把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程,把城乡二元经济转换的过程变成统筹城乡就业的过程。四是在具体安排上,在制订国民经济计划时,要把就业作为社会经济发展的基本目标予以考虑;在确定经济增长方式和增长速度,以及对产业结构和产业布局进行重大调整时,都要考虑对就业的影响,确保充分就业目标的实现。前三个方面是针对我国国情的涵义,第四个方面则是国际上普遍的做法。

  实施扩大就业的发展战略,就要在经济发展的全局中加强人力资源开发,推动创业带动就业,实施统筹城乡就业,扩展有就业优势领域,调控降低失业风险,并实行就业保障战略。

  相对我国自然资源和资本、技术而言,人力资源最具比较优势。无论从近期还是长远看,提高我国劳动力的人力资本水平都是推动经济发展和扩大就业的主要手段。因此,要坚持在经济发展中更好地实施人力资源开发战略。人力资本投入对我国经济增长的贡献,一方面来自于劳动力从低生产率的农业部门转移到高生产率的非农部门,另一方面来自于劳动者教育培训水平的提高。因此,要进一步做好促进农村劳动力转移就业工作的同时,不断加大人力资源开发力度,健全面向全体劳动者的职业技能培训制度和体系,把经济增长真正转到科技进步和劳动者素质提高的轨道上来,实现素质就业,使扩大就业与实现经济又好又快发展相辅相成。

  在保持国民经济竞争力的同时,更加大力发展吸纳就业潜力大的领域,实施比较优势的战略。一是巩固稳定第二产业,香港管家婆正版四不像增加不良反应发生率。。大力扩展中、低端制造业和建筑业,稳步实现产业升级,在发展资本密集、高技术制造业中兼顾劳动密集企业和环节,使第二产业就业份额保持稳中有升。二是大力发展第三产业,特别是大力发展服务贸易、金融服务业、生产服务业、居民生活服务业等门类广泛的各类服务业,发挥其投入较少,就业贡献大的优势。我国第三产业从业人员的比重2007年为百分之三十多,远低于发达国家百分之七、八十的水平,有着巨大的发展潜力。三是重点扶持中小企业、微型企业发展。中小企业占企业总数的98%以上,占社会就业总量的80%-90%。

  创业是最积极的一种就业形式,是发挥劳动者自主性、能动性就业的重要途径。创业还具有带动更多就业的“倍增效应”,在我国劳动力供大于求矛盾长期存在、社会投资吸纳就业有限的情况下,弘扬劳动者的创业精神,依靠劳动者自主创业、自筹资金、自主经营,创造更多的就业机会,具有重大的现实意义。对建立中国就业新格局、新机制也具有深远意义。

  首先,要加强创业观念教育和典型引路的做法,使更多劳动者通过建立自强自立、自主创业、敢于创新、不怕风险等理念,奠定创业的思想基础,并在社会上形成尊重创业、支持创业、香港赛马会论坛,宽容失败的氛围。其次,要落实好国家支持自主创业的政策,鼓励和帮助劳动者创业。建立健全从产业政策、所有制政策、税收政策、金融政策等方面构建的支持创业政策体系。第三,要加强对健全完善包括开业指导、创业培训、金融服务、信息服务、市场拓展服务、企业孵化等支持创业的服务体系,支持劳动者自谋职业和自主创业,促进以创业带动就业的实现,形成全民创业的风气,使创业这一促进就业积极有效途径成为中国经济和就业新的增长点。

  统筹城乡就业,就是从我国经济社会城乡协调发展的大局出发,在搞好城镇就业再就业工作的基础上,大力推进农业富余劳动力向非农产业和城镇转移就业,从体制、政策和工作体系入手,建设城乡统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度。为此,要坚持将统筹城乡就业工作与当地经济社会发展紧密结合,做到与就业同步规划;要制定和实施城乡一体化的就业规划,对城镇人员的就业再就业与失地农民的就业,以及本地农业富余劳动力的转移就业和外地农民工的就业进行统筹安排;要建立健全管理城乡就业的组织体系,覆盖城乡劳动者的职业培训体系,遍布城乡的公共就业服务体系,为城乡劳动者就业、再就业、转移就业提供有效服务。健全劳动用工管理制度,切实维护城乡劳动者权益。健全社会保障制度,妥善解决农村劳动者的社会保障问题。最终建立城乡一体化的人力资源市场,促进城乡劳动者实现更加充分的就业。

  一是建立就业和失业的评估制度,在制定社会经济发展战略、改革经济制度、制定宏观政策措施时,对预期的就业影响进行评估,如有利于就业总量目标实现,则鼓励实施;如可能导致失业率大幅攀升,则实行相应的失业保障措施。二是建立失业预警机制,在国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响时,及时调整经济发展政策,从源头控制失业。三是当全国或局部地区出现失业人群过多、过于集中时,有应急的预案和过渡性的措施,缓解就业压力,保持就业局势的基本稳定。

  针对劳动力市场灵活性增强,稳定性下降,以及广大劳动者对体面劳动的要求,必须实施就业保障战略,增强劳动者的就业安全感,保持就业局势的稳定,维护社会的和谐稳定。一是要形成对就业困难群体的就业援助制度。使他们不因人力资源市场竞争而被边缘化,帮助他们通过就业来融入社会,分享社会发展的成果。二是要构建和谐稳定的劳动关系。全面实行劳动合同制度,大力推进集体协商机制,健全劳动争议调处仲裁机制,健全劳动保障监察体制,加大劳动监察力度,维护劳动者合法权益,不断提高就业质量,使就业不但是劳动者谋生的手段,而且是劳动者不断发展的有效手段,形成劳动者和用人单位共同分享社会发展成果的双赢的机制。三是要强化社会保障安全网的功能,为劳动者灵活就业以及在工作岗位之间变换提供就业保障,进而促进劳动力资源的流动,促进更加充分就业的实现。

  国际社会对促进就业和治理失业经历了几个阶段:上世纪30年代以前,就业问题被普遍认为可以通过市场机制进行自发调节,而不需要政府作任何干预。30年代后,面对世界经济大萧条和全球经济危机造成的严重失业后果,凯恩斯等人提出扩大有效需求来解决就业的主张,呼吁政府运用增加投资、降低利息等宏观经济政策刺激经济增长从而扩大就业;同时开始重视建立社会保障以降低劳动力市场风险。70年代前后,面对石油等危机造成的失业高潮,发达国家开始探索开发人力资源替代自然资源,加强教育培训提高劳动力素质实现就业,并实行改进劳动力市场管理服务的政策。从80年代开始,发达国家及一些发展中国家开始注重运用综合政策来解决就业问题,如运用经济政策扩大需求,实行反周期政策减少失业,推进教育培训提高劳动者素质,加强公共服务提供就业帮助,改进社会保障促进失业者再就业等,还通过法律确定政府及工会、雇主协会等“社会伙伴”对就业的责任。国际劳工组织在2001年召开的“全球就业论坛”上通过的《全球就业议程》提出:“就业问题涉及到方方面面,各国要制定综合性的社会经济政策”,“生产性就业被置于经济和社会政策的核心位置,使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标。”

  借鉴国际社会经验,我国结合国情实际,制定并实施了积极的就业政策,主要包括财政税收、金融信贷、投资贸易、产业企业等经济政策和教育培训、社会管理、服务援助、社会保障等社会政策,以及一系列保障措施。2006年中央经济工作会议进一步提出“要强化政府促进就业的职能,探索市场经济条件下政府促进就业的有效政策措施。”党的十七大特别将“社会就业更加充分”作为全面建设小康社会的重要目标,将就业作为加快改善民生的六大任务之一,明确提出实施扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业,并提出了八项具体措施。我国要实现充分就业的目标,实施扩大就业的经济发展战略,必须在社会经济综合政策上下更大功夫。

  要将是否有利于促进就业作为制定、实施和调整社会经济综合政策的基本目标和核心内容,在制订和调整综合政策时,要充分考虑到促进就业的需要,使政策实施的结果更多地促进就业。在就业形势比较严峻的时期,对经济增长速度、信贷规模、外贸平衡、财政投入投向等方面的有相应的政策安排,充分考虑降低失业率的要求。必要时,效率、效益及结构转换等目标要适度让位于扩大就业减少失业的目标,资本利益要适度让位于劳动要素利益。同时,制定实施更有利于人力资源开发、劳动力流动和就业保障的社会政策。

  1.实行更加有利于促进就业的经济发展政策。协调产业政策与就业政策,通过鼓励发展劳动密集型产业、服务业,扶持中小企业,鼓励、支持、引导非公有制经济发展,增加就业岗位。发展国内外贸易和国际经济合作,发挥投资和重大建设项目带动就业的作用,拓宽就业渠道。最终实现发展经济和扩大就业的良性互动。

  2.实行更加有利于促进就业的财政保障政策。促进就业是政府的重要职责,也是公共财政投入的重要方向。各级政府要按照法律规定,加大资金投入,在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作,建立起政府财政投入的保障机制。同时,规范就业资金的使用和管理,进一步发挥资金效益。

  3.实行更加有利于促进就业的税收优惠政策。税收优惠政策是促进就业政策中最有效的重要手段之一。要对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠,并对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费。鼓励企业增加就业岗位,扶持失业人员和残疾人就业,使税收优惠政策对促进就业发挥应有的作用。

  4.实行更加有利于促进就业的金融支持政策。加大金融信贷支持,是促进中小企业发展和劳动者自主创业的关键。要增加中小企业的融资渠道;鼓励金融机构改进金融服务,加大对中小企业的信贷支持,并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。使金融支持常规化、普惠化,有利于促进中小企业发展更多吸纳就业,有利于发挥劳动者自主创业带动就业的倍增效应。

  5.实行更加有利于促进就业和减少失业的对外贸易政策。将促进国内就业作为制定、调整货物和服务进出口政策,调整汇率机制,以及处理贸易争端的重要依据。对由于受贸易磨擦影响较大的行业或企业,适时采取税收减免等保护措施,尽量减少失业。

  6.实行更加有利于促进就业的城乡、区域和群体统筹就业政策。建立健全城乡劳动者平等就业的制度,引导农业富余劳动力有序转移就业。实现城乡统筹就业是缩小直至消除劳动者城乡就业差别,实现平等就业。支持区域经济发展,鼓励区域协作,统筹协调不同地区就业的均衡增长;支持民族地区发展经济,扩大就业。要根据各个群体不同时期的不同情况进行统筹安排,统筹做好城镇新增劳动力、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作。

  7.实行更加有针对性、实效性的教育培训政策。健全面向全体劳动者的职业技能培训制度和人力资源开发政策体系。加强新成长劳动者就业预备制培训、企业在职职工培训、下岗失业人员再就业培训,强化创业培训、农村劳动力转移就业培训,全面提高劳动者职业素质和就业能力。

  8.实行更加有利于困难群体的就业援助政策。对困难群体实施就业援助,是保障公民实现劳动就业权,维护和改善劳动者生存状况、促进社会公平和和谐的基本要求。要建立健全就业援助制度,明确了就业援助的措施,对就业困难人员给予扶持和帮助,并确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业等。

  9.实行更加有利于保障和促进劳动者就业的社会保障政策。加快建立覆盖城乡劳动者的社会保障制度和政策措施,扩大覆盖范围,提高保障能力。做好社会保险关系接续工作,促进劳动者自主流动。建立社会保障与促进就业的联动机制。要采取措施,逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策,为灵活就业人员提供帮助和服务,促进灵活就业规范健康发展。

  10.实行失业保险更加促进就业政策。发挥失业保险制度保障基本生活和促进就业的功能,加强对大规模失业的预防、调节和控制。综合运用法律、经济和必要的行政手段,努力减少长期失业人员数量,防止失业群体过于集中。规范企业裁员行为,避免集中推向社会。建立完善失业监测体系和失业预警机制。

  实现充分就业要坚持四项基本原则:一是坚持有利于扩大就业的原则。把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标,实现经济发展和扩大就业的良性互动;二是坚持市场就业导向的原则。深化劳动就业制度改革,完善市场导向的就业机制,保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权;三是坚持贯彻平等就业的原则。禁止就业歧视,为劳动者提供公平的就业机会;四是坚持实行统筹就业的原则。统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作,逐步形成城乡统一的人力资源市场。

  促进就业和治理失业是各国政府的重要职责,也是世界各国政府执政的重要目标,在我国,更是各级政府执政为民的重要体现。因此,一是要树立就业优先的理念,将扩大就业作为经济和社会发展的重要目标,制定发展战略,调整经济发展模式,确保社会就业更加充分目标实现。二是要按照《就业促进法》的要求,进一步强化政府在促进就业六个方面重要职责,即:发展经济和调整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助。三是建立促进就业的目标责任制,建立对所属的有关部门和下一级人民政府进行考核和监督的制度。四是要实行有利于促进就业的财政政策,建立促进就业专项资金,加大资金投入,并实行有利于就业的经济社会综合政策。

  要彻底改变目前由于地域、身份、行业、部门的原因造成的人力资源市场分割状态,培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场,建立市场导向的就业机制,充分发挥人力资源市场在配置劳动力资源中的基础性作用,实现劳动者和用人单位供求双方相互选择,调节劳动力的供求,引导劳动者合理流动和就业。切实保障劳动者的择业自主权、创业自主权和用人单位的用人自主权。同时,规范企业用人行为和人力资源市场秩序。

  建立城乡统一的公共就业服务制度和体系,加强人力资源市场信息网络及相关设施建设,建立健全人力资源市场信息服务体系,完善市场信息发布制度。建立健全公共就业服务体系,设立公共就业服务机构,为劳动者免费提供就业服务。

  建立面向所有劳动者的职业培训、职业资格证书制度和体系。建立职业能力评价体系,对规定的职业实行职业资格证书制度。政府制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划,通过职业培训补贴等形式,鼓励劳动者参加各种形式的培训。鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能培训、继续教育培训和再就业培训,形成面向所有劳动者终身学习的职业培训体系。

  建立困难群体就业援助制度,对困难群体实施优先扶持和重点帮助的就业援助。政府投资开发的公益性岗位,应当优先安排就业困难人员,并给予相应补贴;采取特别扶助措施促进残疾人就业;对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区,采取特殊的扶持和帮助措施;通过税费减免以及给予社会保险或岗位补贴等,鼓励用人单位更多吸纳就业困难人员。

  支持和鼓励劳动者自主择业,倡导劳动者树立正确就业观念,充分调动劳动者就业的主动性和能动性,促进他们发挥就业潜能和提高职业技能,依靠自身努力,自谋职业和自主创业,尽快实现就业。

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